Badan Legislatif di Indonesia

Badan legislatif (parlemen) yaitu badan yang “legislate” atau membuat undang – undang yang anggotanya – anggotanya merupakan representasi dari rakyat Indonesia dimanapun dia berada yang dipilih melalui pemilihan umum.

Rousseau, tentang Volonte Generale atau General Will yang menyatakan bahwa “rakyatlah yang berdaulat, rakyat yang berdaulat ini mempunyai suatu kemauan”

Menurut Miriam Budiarjo, Dewan Perwakilan Rakyat dianggap merumuskan kemauan rakyat atau kemauan umum ini dengan jalan mengikat seluruh masyarakat. Undang – undang yang dibuatnya mencerminkan kebijaksanaan – kebijaksanaan itu. Dapat dikatakan bahwa merupakan badan yang membuat keputusan yang menyangkut kepentingan umum.

Susuanan keanggotakan badan legislatif  pada dasarnya menurut Miriam Budiarjo, adalah beraneka ragam yaitu ada yang jumlahnya mencapai 1300 anggota seperti DPR Unisoviet (kini : Rusia), DPR Indonesia berjumlah 560 orang dan ada yang kecil seperti DPR Pakistan, yaitu sebanyak 150 anggota :

   System penentuan anggota DPR beraneka ragam sifatnya, yaitu :

1.                       Turun temurun ( sebagian majelis tinggi Inggris )

2.                       Ditunjuk ( senat Kanada )

3.                       Dipilih, baik secara langsung maupun secara tidak langsung.

System penentuan atau pemilihan diatas, berlaku pada pemerintahan sosialis atau kerajaan, sedangkan dalam Negara modern pada umumnya anggota badan legislatif dipilih dalam pemilihan umum dan berdasarkan system kepartaian. Perwakilan semacam ini bersifat politik. Akan tetapi system ini tidak menutup kemungkinan beberapa orang anggota dipilih tanpa ikatan pada sesuatu partai, tetapi sebagai orang “independent”. Contoh, pada pemilihan umum di Indonesia pada tahun 1955.

Menurut Ramlan Surbakti (2003), rekrutmen politik adalah seleksi dan pemilihan atau seleksi pengangkatan seseorang atau sekelompok orang untuk melaksanakan sejumlah peranan dalam system politik pada umumnya dan system pemerintahan pada khususnya.

Menurut Almond dan Powell: “Komunikasi politik merupakan suatu fungsi sistem yang mendasar (basic function of the system) dengan konsekuensi yang banyak untuk pemeliharaan ataupun perubahan dalam kebudayaan politik dan struktur politik. Seseorang tentunya dapat mengasumsikan bahwa semua perubahan penting dalam sistem politik akan menyangkut perubahan dalam pola-pola komunikasi, dan biasanya baik sebagai penyebab maupun akibat. Semua proses sosialisasi misalnya, merupakan proses komunikasi, meskipun komunikasi tidak harus selalu menghasilkan perubahan sikap (attitude change).”

 Menurut prof. Miriam Budiarjo fungsi badan legislative pada dasarnya ada tiga yaitu

1.             Fungsi legislasi

Fungsi legislasi adalah Fungsi yang berkaitan dengan kegiatan pembentukan kebijakan public yang disepakati bersama oleh para wakil rakyat atas nama seluruh rakyat yang diwakili. Hanya saja, agar kebijakan-kebijakan itu bersifat mengikat, maka dituangkan dalam bentuk hukum tertentu sebagai ‘legislative acts’, yaitu dalam bentuk undang-undang. Karena itu, fungsi legislasi itu disebut sebagai fungsi pembentukan undang-undang.

2.             Fungsi pengawasan

Badan legislative berkewajiban untuk mengawasi aktifitas badan eksekutif agar sesuai dengan kebijakan yang di tetapkannya. Pengawasan di lakukan melalui siding panitia-panitia legislative dan melalui hak-hak control yang khusus, seperti hak bertanya,interpelasi, angket dan hak sub-poena.

3.             Fungsi anggaran

Fungsi ini di maksudkan guna untuk membuat APBN. Pelaksanaan fungsi anggaran DPR itu tidak hanya berkaitan dengan persoalan angka-angka anggaran pendapatan dan belanja negara/daerah serta bagaimana distribusi dan alokasinya untuk pelaksanaan program-program pemerintahan dan proyek-proyek pembangunan. Bahkan penyusunan angggaran pendapatan dan belanja tahunan itu harus pula mengacu kepada perencanaan pembangunan jangka panjang dan menengah yang juga dituangkan dalam bentuk undang-undang tersebut

Dalam rangka melaksanakan fungsi pengawasan, badan legislatif berkewajiban untuk mengawasi aktivitas badan eksekutif, supaya sesuai dengan kebijaksanaan yang telah ditetapkan. Pengawasan dilakukan melalui control yang khusus, dengan menggunakan hak-haknya meliputi:

a.                  Hak bertanya

Anggota legislatif berhak mengajukan pertanyaan kepada pemerintah mengenai sesuatu hal. Di Indonesia semua badan legislatif, kecuali dewan perwakilan rakyat gotong-royong dalam masa demokrasi  tepimpin, mempunyai hak bertanya. Pertanyaan ini biasanya diajukan secara tertulis dan dijawab pula secara tertulis oleh departemen yang bersangkutan.

b.                  Hak interpelasi

Hak ini adalah hak untuk meminta keterangan kepada pemerintah ngenai kebijksaanannya di suatu bidang. Misalnya,  bidang politik, ekonomi, social budaya dan hankam. Badan eksekutif wajib memberi penjelasan dalam sidang pleno,  penjelasan mana dibahas oleh anggota-anggota dan di akhiri oleh pemungutan suara, apakah keterangan pemerintah memuaskan atau tidak. Jika hasil pemungutan suara bersifat negarif, maka hal ini merupakan tanda peringatan bagi pemerintah bahwa kebijaksaannya diragukan. Dalam suasana perselisihan antara badan legislatif dan badan eksekutif, interpelasi dapat dijadikan batu loncatan untuk diajukanya mosi tidak percaya. Di Indonesia badan legislatif, kecuali dewan perwakilan rakyat gotong-royong dalam masa demokrasi terpimpin, mempunyai hak interpelasi.

c.                  Hak angket

Hak angket adalah hak anggota badan legislatif untuk mengadakan penyelidikan sendiri. Untuk keperluan ini di bentuk suatu panitia angket yang melaporkan hasil penyelidikanya kepada anggota badan legislatif lainnya, yang selanjutnya merumuskan pendapatnya mengenai soal ini, dengan harapan agar diperhatikan oleh pemeritah.

d.                 Mosi tidak percaya

Umumnya dianggap bahwa hak mosi merupakan control yang paling ampuh. Jika badan legislatif menerima sesuatu mosi tidak percaya, maka dalam sisitem parlementer cabinet harus mengundurkan diri dan terjadi suatu krisis cabinet. Di Indonesia pada sisitem parlementer, badan legislatif mempunyai hak mosi, tetapi mulai tahun 1959 hak ini ditiadakan.

Ø   POSISI BADAN LEGISLATIF DI DALAM SISTEM POLITIK

Posisi legislatif di dalam sistem politik Indonesia yaitu sebagai badan pemerintahan yang sangat berpengaruh terhadap jalannya suatu sistem politik. Dalam menjalankan perannya badan legislatif melakukan rekruitmen politik dan komunikasi politik. Rekruitmen politik di jalankan badan legislatif dengan partai politik sedangkan komunikasi politik dijalankan dengan badan eksekutif guna membahas perumusan kebijakan. Terdapat perbedaan yang signifikan mengenai peran badan legislatif pada masa orde baru dengan masa reformasi di dalam sistem politik.

v   Hubungan legislatif dengan parpol dalam rekrutmen politik pada masa orde baru

Pada Orde Baru dengan sistem pemerintahan Presidensialisme, menerapkan sistem pemilihan proporsional dengan daftar tertutup kombinasi dengan sistem multipartai yang berangsur-angsur disederhanakan. Selain sistem proporsional tertutup yang digunakan, modifikasi sistem pemilihan yang digunakan Orde Baru adalah melalui pengangkatan utusan golongan/daerah.

Pada awalnya, penyederhanaan Sistem Multipartai Orde Baru dilakukan dengan suatu kompromi (Konsensus nasional) antara pemerintah dan partai-partai pada tanggal 27 Juli 1967 untuk tetap memakai sistem perwakilan berimbang, dengan beberapa modifikasi. Diantaranya, kabupaten dijamin sekurang-kurangnya 1 kursi, dan 100 anggota DPR dari jumlah total 460 diangkat dari ABRI (75), Non ABRI (25). Sistem distrik ditolak dan sangat dikecam parpol, dengan alasan karena tidak hanya dikhawatirkan akan mengurangi kekuasaan pimpinan partai, tetapi juga mencakup ide baru, seperti duduknya wakil ABRI sebagai anggota parlemen.

Karena kegagalan usaha penyederhanaan partai ketika pemilihan, Orde Baru melakukan pengurangan dengan mengelompokkan dari 10 partai menjadi tiga partai pada tahun 1973, sehingga sejak pemilu 1977 hingga 1992 hanya ada tiga peserta pemilu yakni PPP, Golkar, dan PDI.

Dengan tindakan seperti ini, di satu sisi Orde Baru telah berhasil mengatasi perlunya pembentukan kabinet koalisi, serta tidak adamya lagi fragmentasi partai atau terlalu banyak partai. Tetapi disisi lain masih terdapat kelemahan-kelemahan, diantaranya kekurangan akraban antara wakil rakyat dan rakyat yang diwakilinya. Peranan penentu dari pimpinan pusat dalam menetapkan daftar calon dianggap sebagai sebab utama mengapa anggota DPR kurang menyuarakan aspirasi rakyat.

v   Hubungan legislatif dengan parpol dalam rekrutmen politik pada masa reformasi-sekarang

Era reformasi telah menghasilkan sejumlah perubahan signifikan dalam masyarakat politik. Keberadaan badan perwakilan yang benar-benar mencerminkan representasi kedaulatan rakyat merupakan sebuah kebutuhan yang tak terelakkan pada masa reformasi. Badan Perwakilan yang pengisian keanggotaannya dipilih langsung oleh rakyat adalah bentuk rasionalisasi dari prinsip demokrasi dan kedaulatan rakyat.

Sistem Pemilu yang dianut adalah sistem proporsional (perwakilan berimbang) dengan daftar calon terbuka untuk memilih DPR dan DPRD, sedangkan untuk memilih Dewan PerwakilanDaerah (DPD) menggunakan sistem distrik sistem distrik berwakil banyak. Sistem Pemilu ini digunakan sebagai evaluasi sistem yang diterapkan pada masa Orde Baru, dengan harapan rakyat agar pemilihan calon yang diajukan oleh partai politik (parpol) lebih dikenal oleh pemilihnya.

Pembatasan pada masa reformasi dilakukan dengan mekanisme kuota yaitu dengan mencantumkan prasyarat Partai Politik Peserta Pemilu harus memperoleh sekurang-kurangnya 3% jumlah kursi di DPR, atau memperoleh sekurang-kurangnya 4% jumlah kursi DPRD Provinsi yang tersebar sekurang-kurangnya (setengah) dari jumlah provinsi seluruh Indonesia, atau memperoleh sekurang-kurangnya 4% jumlah kursi DPRD Kabupaten/Kota yang tersebar di kabupaten/kota seluruh Indonesia untuk dapat mengikuti Pemilu berikutnya.

v   Hubungan Badan Legislatif dengan Eksekutif dalam hal komunikasi pada masa Orde Baru

Hubungan dan kedudukan antara eksekutif (Presiden) dan legislatif (DPR) dalam sistem UUD 1945 sebenarnya telah diatur. Dimana kedudukan dua badan ini (Presiden dan DPR) adalah sama karena kedua badan ini adalah merupakan badan tinggi negara (Tap MPR No.III/MPR/1978). Namun dalam praktik ketatanegaraan dan proses jalannya pemerintahan pada masa rezim Orde Baru, kekuasaan eksekutif begitu dominan terhadap semua aspek kehidupan berkepemerintahan dalam negara kita, terhadap kekuasaan legislatif maupun terhadap kekuasaan judikatif.

Keadaan ini tidak dapat sepenuhnya disalahkan, karena pengaturan yang terdapat di dalam UUD 1945 memungkinkan terjadinya hal ini. Oleh sebab itu, tidak salah pula apabila terdapat pandangan yang menyatakan bahwa UUD 1945 menganut supremasi eksekutif. Dominasi/supremasi kekuasaan eksekutif mendapat legitimasi konstitusionalnya, karena dalam Penjelasan Umum UUD 1945 pada bagian Sistem Pemerintahan Negara Kunci Pokok IV sendiri dinyatakan bahwa Presiden adalah pemegang kekuasaan pemerintahan tertinggi di bawah Majelis. Dalam sistem UUD 1945 (sebelum diamandemen), Presiden memiliki beberapa bidang kekuasaan. Selain sebagai pemegang kekuasaan pemerintahan (pasal 4 ayat 1), Presiden memiliki kekuasaan membentuk undang-undang (pasal 5 ayat 1).

Demikian juga Presiden memiliki kekuasaan diplomatik yang sangat besar, yaitu kekuasaan membuat berbagai macam perjanjian internasional dan mengangkat serta menerima duta dari negara lain (pasal 11 dan pasal 13). Sama halnya dalam bidang hukum (kekuasaan di bidang justisial) yang kemudian diwujudkan dalam pemberian grasi, rehabilitasi, amnesti dan abolisi (pasal 14). Dominasi kekuasaan eksekutif semakin mendapat ruang geraknya ketika penguasa melakukan monopoli penafsiran terhadap pasal 7. Penafsiran ini menimbulkan implikasi yang sangat luas karena menyebabkan Presiden dapat dipilih kembali untuk masa yang tidak terbatas. Begitu besarnya kekuasaan Presiden pada masa orde baru.

Presiden juga memiliki kewenangan untuk menentukan keanggotaan MPR (pasal 1 ayat 4 huruf c UU No.16 Tahun 1969 jo UU No.2 Tahun 1985). Suatu hal yang sangat tidak pantas dan tidak pas dengan logika demokrasi. Sistem kepartaian yang menguntungkan Golkar, eksistensi ABRI yang lebih sebagai alat penguasa daripada alat negara, DPR dan pemerintah yang dikuasai partai mayoritas menyebabkan DPR menjadi tersubordinasi terhadap pemerintah. Hal ini pula yang menyebabkan fungsi pengawasan terhadap pemerintah (Eksekutif) yang seharusnya dilaksanakan oleh DPR/MPR (legislatif) menjadi tidak efektif.

v   Hubungan badan Legislatif dengan Eksekutif dalam hal komunikasi pada masa Reformasi-Sekarang

Di masa Reformasi yang dimulai dari tumbangnya rezim orde baru yang dipimpin oleh Soeharto, kedudukan badan eksekutif setara dengan badan pemerintahan yang lain, yaitu badan legislatif dan badan yudikatif. Dalam perkembangannya, badan eksekutif yang dipimpin oleh presiden tidak menjadi badan paling kuat dalam pemerintahan, karena badan eksekutif diawasi oleh badan legislatif dalam menjalankan pemerintahan, serta akan ditindaklanjuti oleh badan yudikatif jika terjadi pelanggaran, sesuai dengan Undang-Undang. Oleh karena itu pada masa Reformasi hingga saat ini, badan eksekutif selalu bertindak hati-hati dalam menjalankan pemerintahan, jika tidak hati-hati dalam mengambil dan melaksanakan kebijakan, maka badan eksekutif akan mendapatkan tekanan dari segala kalangan, baik itu dari badan pemerintahan lain maupun kelompok-kelompok kepentingan dan terutama dari mahasiswa yang semakin menyadari perannya sebagai agent of control. Rekruitmen anggota badan eksekutif ditetapkan berdasarkan hasil pemilu, perjanjian dengan partai koalisi maupun dengan ditunjuk oleh Presiden.

Ø   PERBANDINGAN PELAKSANAAN FUNGSI BADAN LEGISLATIF DI DALAM SISTEM POLITIK INDONESIA PADA MASA ORDE BARU DENGAN MASA REFORMASI-SEKARANG

v   Badan Legislatif dan Fungsinya

          Dewan Perwakilan Rakyat memiliki beberapa fungsi dalam menyelenggarakan tugas dan wewenangnya di negara Indonesia, yaitu legislasi, pengawasan, dan anggaran. Adapun perbandingan pelaksanaa fungsi-fungsi DPR pada masa orde baru dan reformasi sebagai berikut:

1.             Legislasi

a.         Pada masa orde baru pelaksanaan fungsi legislasi DPR dijalankan tanpa visi yang jelas. Kebijakan DPR sulit dipetakan karena lebih mengarah pada kepentingan pemerintah. Begitu halnya dengan pola legislasi yang tidak jelas dan yang cenderung menguatkan kebijakan pemerintah dan tidak responsive melihat aspirasi rakyat. Hal tersebut disebabkan adanya dominasi badan eksekutif terhadap badan legislative dalam hal pembuatan kebijakan.

b.        Pada masa reformasi dalam kurun waktu 2005 hingga 2010, capaian keberhasilan penyelesaian pembahasan RUU tertinggi dilakukan pada tahun 2008 yang telah menyelesaikan pembahasan dan menetapkan 61 RUU menjadi undang-undang. Akan tetapi, dari 61 RUU yang disahkan tersebut, 61 % (37 RUU) adalah RUU luncuran (27 RUU pemekaran, 3 RUU ratifikasi, 4 RUU pengesahan Perppu, dan 3 RUU APBN.

2.             Pengawasan

a.         Pada masa orde baru tingkat kehadiran anggota DPR  relatif tinggi tetapi tidak melakukan pengawasan dengan baik. Hal tersebut dikarenakan anggota badan legislative ditunjuk atau dipilih langsung oleh pemerintah. sehingga badan legislative tidak optimal dalam mengawasi aktifitas eksekutif sesuai dengan kebijakan yang telah ditetapkan.

b.        Pada masa reformasi pelaksanaan fungsi DPR dalam hal pengawasan, telah terjadi perubahan yang signifikan yang dilakukan oleh DPR RI melalui pelaksanaan berbagai hak DPR di antaranya hak interpelasi, hak melakukan penyelidikan, hak menyatakan pendapat, dan hak sub-poena (hak menghadirkan seseorang untuk dimintai keterangan). Berbagai hak tersebut, telah digunakan secara intensif dalam bentuk rapat kerja, rapat dengar pendapat, rapat dengar pendapat umum dan kunjungan langsung ke lapangan. Dalam menangani masalah-masalah yang bersifat penting dan strategis, telah dilakukan melalui pembentukan berbagai Panitia Khusus, antara lain : Pansus Penyelidikan Terhadap Kasus Pertanahan secara Nasional. Pansus ini berusaha memperoleh masukan dan penjelasan atas berbagai kasus pertanahan yang banyak ditemukan di berbagai daerah. Pansus yang lain adalah Pansus Penyelidikan terhadap Penyimpangan Dana Bantuan Likuiditas Bank Indonesia. Pengawasan terhadap kinerja Pemerintah yang dilakukan oleh DPR sama sekali bukan bermaksud untuk melampaui kewenangan yang telah digariskan oleh konstitusi. Keseluruhan pengawasan yang dilakukan tidak lain merupakan pelaksanaan fungsi-fungsi Dewan yang dilakukan sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang ada. Apabila terjadi perbedaan pendapat/sengketa di antara badan-badan negara yang ada, maka hal tersebut diserahkan kepada Mahkamah Konstitusi sesuai dengan UUD 1945.

3.             Anggaran (budget)

a.              Pada masa orde baru DPR dalam pelaksanaan fungsi anggaran ini sebenarnya sangat kuat. Namun dalam praktiknya kapasitas kebadanan DPR kurang dilengkapi oleh staf pendukung yang memadai, DPR tidak memiliki kemampuan untuk menyiapkan konsep tandingan atau setidaknya bahan-bahan pembanding terhadap usulan yang diajukan oleh pemerintah. Kebutuhan akan kebadanan DPR yang kuat di bidang anggaran ini juga mirip dengan kebutuhan yang sama di bidang legislasi yang sekarang telah dilengkapi dengan Badan Legislasi yang tersendiri.

b.             Pada masa reformasi pelaksanaan fungsi anggaran sebagai perwujudan dari hak budget. Dewan merupakan fungsi yang strategis di samping fungsi legislasi dan pengawasan. Hal ini juga sesuai dengan apa yang telah diamanatkan dalam Pasal 23 UUD 1945 serta peraturan perundang-undanganlain, khususnya UU Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara. Dalam kurun waktu lima tahun, DPR telah meningkatkan peran hak budgetnya melalui pembahasan secara lebih mendalam terhadap RUU tentang APBN, RUU tentang Perhitungan Anggaran Negara, maupun RUU tentang Perubahan APBN. RUU tentang APBN telah dilakukan secara cermat, rinci, dan terfokus melalui Pembicaraan Pendahuluan yang dilakukan oleh komisi-komisi DPR dengan Pemerintah dan diakhiri dengan pembahasan secara lebih mendalam oleh Panitia Anggaran DPR. Sesuai dengan UU No. 17 Tahun 2003, maka format atau struktur RAPBN untuk tahun 2005 dan tahun-tahun berikutnya akan dilakukan perubahan. Perubahan tersebut terutama pada sisi belanja negara yang sebelumnya didasarkan pada sektor dan sub sektor, selanjutnya diklasifikasikan berdasarkan organisasi, fungsi, sub fungsi serta jenis belanja. DPR berharap melalui perubahan struktur pada bagian belanja negara tersebut, akan memberikan dampak positif terhadap efisiensi dan efektifitas penggunaan anggaran, serta peningkatan kinerja organisasi pemerintahan baik di pusat maupun di daerah.